作者：董戰(zhàn)峰，葛察忠，畢粉粉，周佳，連超，龍鳳*

單位：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院

 

摘要：我國2030年前實現(xiàn)碳達峰面臨巨大壓力，需要系統(tǒng)研究構建碳達峰政策體系，為碳達峰提供政策動力。本文分析了我國碳達峰相關政策實施情況，探討了碳達峰政策創(chuàng)新思路，提出了碳達峰政策體系建設的重點任務以及政策實施保障。以減污降碳為主線，推進低碳發(fā)展政策與生態(tài)環(huán)境保護政策的統(tǒng)籌融合，構建完善以碳排放總量控制為核心的，涵蓋行業(yè)部門、重點區(qū)域地區(qū)、減排相關方的，多手段類型相結合的碳達峰政策體系，促進產(chǎn)業(yè)、能源、交通結構調(diào)整和低碳發(fā)展，有效推動重點行業(yè)和領域碳排放達峰路徑與關鍵舉措的順利落地。從建立健全碳排放總量控制考評制度、加快構建排污許可證與碳排放管控協(xié)同制度、深化能源資源價格機制改革、全面推開碳排放權交易市場等方面提出重點政策建議。

引言

實現(xiàn)碳達峰碳中和目標是我國重大戰(zhàn)略，是一場廣泛深入的經(jīng)濟社會變革，面臨嚴峻的挑戰(zhàn)，現(xiàn)有政策難以支撐實現(xiàn)碳達峰目標新形勢需要，需要貫徹新發(fā)展理念，堅持減污降碳協(xié)同增效，加快研究構建碳達峰政策體系，形成碳達峰工作的推動力，全面支撐碳達峰目標實現(xiàn)。

 

1 碳達峰政策實施現(xiàn)狀

1.1碳排放強度考評政策為實施碳排放總量控制提供了基礎

自我國“十二五”開始實施單位GDP碳排放強度目標考核制度以來，碳減排工作取得了顯著成效，2020年全國碳排放強度相較2005年降低約48.4%。從碳排放強度控制指標考核情況來看，促進碳達峰作用具有局限性，很多地區(qū)的碳強度下降目標完成較好是由于作為分母的國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）增速較快，而不是由于作為分子的碳排放量下降而導致的，而相關產(chǎn)業(yè)結構和能源消費結構均未發(fā)生顯著變化。構建碳排放總量控制制度尚處于探索階段。2016年10月，國務院《關于印發(fā)“十三五”控制溫室氣體排放工作方案的通知》提出“推動部分區(qū)域率先達峰，在部分發(fā)達省市研究探索開展碳排放總量控制”。“十三五”時期，北京、上海、甘肅、云南等地也從地方層面積極探索建立碳排放總量控制制度和分解落實機制。2021年，中共中央、國務院《關于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》提出統(tǒng)籌建立二氧化碳排放總量控制制度，碳排放總量控制制度尚處于試點探索期，以碳排放強度為考評導向的規(guī)制現(xiàn)狀還不能充分支撐碳達峰需要。

 

1.2排污許可證和碳排放協(xié)同控制機制開始推動

截至目前，全國已全面完成固定污染源排污許可全覆蓋工作。基本摸清全國固定污染源底數(shù)，全國各?。▍^(qū)、市）已對384.08萬家排污單位開展摸排核實并完成分類處置。排污許可證制度的順利實施為推進碳排放許可打下了基礎。探索建立排污許可證和碳達峰協(xié)同機制已逐步開展。溫室氣體排放核算方法與報告指南已為建立與排污許可證協(xié)同機制預留“接口”。2021年3月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《企業(yè)溫室氣體排放核算方法與報告指南發(fā)電設施》，明確了排污許可管理的數(shù)據(jù)報送要求，將排放數(shù)據(jù)監(jiān)測和統(tǒng)計工作融入企業(yè)日常管理。

 

1.3清潔生產(chǎn)政策尚未考慮碳達峰工作需求

 

經(jīng)歷了近30年的發(fā)展，我國清潔生產(chǎn)已基本形成一套以《清潔生產(chǎn)促進法》為核心的較完善的、自上而下的清潔生產(chǎn)政策法規(guī)體系。清潔生產(chǎn)政策主要作用于“提高資源利用效率”和“減少和避免污染物的產(chǎn)生”兩個方面，與降碳相關的內(nèi)容主要體現(xiàn)在節(jié)能、節(jié)水、廢物再生利用方面。另外，限期淘汰制度主要針對浪費資源和嚴重污染環(huán)境的落后生產(chǎn)技術、工藝、設備和產(chǎn)品，尚未圍繞我國碳達峰目標的實現(xiàn)明確相關降碳要求。

 

1.4重點行業(yè)溫室氣體排放核算和報告機制初步建立

 

2013年、2014年和2015年國家發(fā)展改革委分別印發(fā)首批10個行業(yè)、第二批4個行業(yè)和第三批10個行業(yè)的企業(yè)溫室氣體核算方法與報告指南（試行）。2021年3月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《企業(yè)溫室氣體排放核算方法與報告指南發(fā)電設施》，針對全國碳市場發(fā)電設施層面要求，明確和細化核算邊界，完善了數(shù)據(jù)管理要求，規(guī)范和細化了數(shù)據(jù)獲取方式和計算方法，進一步體現(xiàn)了鼓勵和引導企業(yè)開展參數(shù)實測的要求。但國內(nèi)清單編制還不夠完善，城市溫室氣體排放清單尚未出臺，缺乏統(tǒng)一的標準對核算內(nèi)容、核算方法等進行規(guī)范。企業(yè)指南涉及的行業(yè)不夠全面，針對其他相關行業(yè)的企業(yè)指南工作需要加快腳步。

 

1.5低碳名錄等政策發(fā)揮了一定降碳效果

 

2014年、2015年和2017年國家發(fā)展改革委先后發(fā)布《國家重點推廣的低碳技術目錄》第一批、第二批和《國家重點節(jié)能低碳技術推廣目錄》，共包含低碳技術89項。2013年2月，國家發(fā)展改革委、國家認證認可監(jiān)督管理委員會發(fā)布《低碳產(chǎn)品認證管理暫行辦法》。2013年和2016年，國家認證認可監(jiān)督管理委員會等部門發(fā)布《低碳產(chǎn)品認證目錄（第一批）》和《低碳產(chǎn)品認證目錄（第二批）》，共包括通用硅酸鹽水泥、平板玻璃、鋁合金建筑型材等7種產(chǎn)品。2015年9月，國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、國家發(fā)展改革委發(fā)布《節(jié)能低碳產(chǎn)品認證管理辦法》。低碳產(chǎn)品認證屬于自愿性認證工作，在國內(nèi)仍處于早期推廣階段。產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整指導目錄和環(huán)境保護綜合名錄等對高碳設備或產(chǎn)品的規(guī)定仍有缺項。國家發(fā)展改革委先后發(fā)布《產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整指導目錄》2005年本、2011年本和2019年本。目前現(xiàn)行的《產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整指導目錄》（2019年本）共涉及行業(yè)48個，條目1477條，其中鼓勵類821條、限制類215條、淘汰類441條，其中涉及碳排放控制的內(nèi)容僅包括“碳匯林建設”“新型干法水泥窯煙氣二氧化碳捕集純化技術的研發(fā)與應用”和“碳捕集、利用與封存技術裝備”列入鼓勵類，限制類和淘汰類目錄未結合碳達峰需求予以明確。生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《環(huán)境保護綜合名錄（2021年版）》尚未將碳排放控制納入名錄范圍。

 

1.6碳信息披露制度尚處于起初階段

 

2020年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于構建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導意見》，進一步要求“建立完善上市公司和發(fā)債企業(yè)強制性環(huán)境治理信息披露制度”。2021年2月1日起施行的《碳排放權交易管理辦法（試行）》，初步明確碳排放權交易要求及碳信息披露的必要性，其中特別強調(diào)“重點排放單位編制的年度溫室氣體排放報告應當定期公開，接受社會監(jiān)督”。截至2020年底，陜西、四川、江西、吉林和浙江5省正式印發(fā)了關于企業(yè)溫室氣體排放信息披露的管理辦法文件，部分其他省市也進行了制度建設探索，約20個省市出現(xiàn)了典型的企業(yè)溫室氣體排放信息披露案例。

 

1.7碳交易市場開始由點到面推開

 

2011年，國家發(fā)展改革委選擇在北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東和深圳開展碳排放權交易試點，2013年6月底先后啟動交易。2019年以來，生態(tài)環(huán)境部持續(xù)推進《碳排放權交易管理暫行條例》及相關配套細則公開征求意見、出臺全國碳排放權注冊登記和交易系統(tǒng)建設運行方案、規(guī)范重點排放單位MRV配額管理、加強基礎能力建設和培訓等。2020年12月，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《碳排放權交易管理辦法（試行）》《2019—2020年全國碳排放權交易配額總量設定與分配實施方案（發(fā)電行業(yè)）》。2021年7月16日，全國碳排放權交易市場啟動上線交易，全國碳市場第一個履約周期納入發(fā)電行業(yè)重點排放單位2000余家，年覆蓋約45億t二氧化碳排放量。

 

1.8稅收政策的降碳作用發(fā)揮不足

據(jù)不完全統(tǒng)計，全球已有30多個國家（或地區(qū)）開征了碳稅。當前我國正在推進實施碳排放交易制度，但是沒有實施碳稅政策，開征碳稅仍存在較大問題。一是碳稅的稅率難以確定，應合理設計碳稅稅負水平以協(xié)調(diào)激勵與融資之間的沖突。二是碳稅的稅率設計合理，可以達到明顯的減排效果，但由于設計稅率預期價格彈性時，信息收集相當困難，使減排效果具有不確定性。三是以碳稅方式形成的價格市場靈活性較差，一經(jīng)確定，短期不宜改變。四是碳稅實施時面臨較大阻力，短期內(nèi)會導致企業(yè)生產(chǎn)成本增加，使居民利益受到一定影響，而且在收入分配方面存在調(diào)節(jié)的累退性，可能帶來低收入群體稅負的增加。

 

1.9能源價格補貼政策機制助推綠色低碳發(fā)展

 

我國能源價格改革總體上按照市場化的方向穩(wěn)步推進，能源價格形成機制和補貼政策不斷完善。多個省份對高耗能行業(yè)實行更嚴格的差別化電價政策，建立基于工業(yè)領域能耗標準的階梯電價，對能源消耗超過限額標準的企業(yè)實行懲罰性電價，促使企業(yè)能耗指標降低，推動了碳排放強度下降和行業(yè)低碳高質(zhì)量發(fā)展。逐步形成了新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展補貼政策體系，地方政府相繼發(fā)布光伏電站補貼新政策，逐步建立和形成可再生能源電力與其他電源、電力用戶互動共生、利益共享的市場機制。大規(guī)模的“煤改電”“煤改氣”大幅削減了局部地區(qū)的煤炭消費量，有效減少了碳排放，如京津冀及周邊“2+26”城市2016—2019年累計實現(xiàn)清潔取暖1500萬戶，減少煤炭消費2505萬t，凈減少碳排放1749萬t。綠色交通補貼政策助力交通綠色低碳發(fā)展。相繼出臺了對新能源汽車進行補貼的相關政策，極大地推動了新能源汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。出臺了允許港口企業(yè)等岸電設施運營企業(yè)收取電費政策、岸電價格支持政策，以浙江省為例，截至2018年底，累計完成750余套岸電設施建設，全省岸電使用量突破500萬kW·h，減少船舶碳排放3500多t。一些地方研究建立了與柴油貨車淘汰更新相掛鉤的新能源車輛推廣應用財政補貼政策，多地也出臺了本地的老舊柴油貨車補貼方案。

 

1.10綠色金融為低碳項目提供了重要資金保障

 

綠色金融促進低碳發(fā)展的頂層設計不斷完善，《關于促進應對氣候變化投融資的指導意見》提出強化金融政策支持綠色低碳發(fā)展等措施，正在修訂的《綠色債券支持項目目錄》增加氣候友好型項目。地方政府和銀行業(yè)金融機構不斷推動綠色信貸發(fā)展，綠色交通運輸、可再生能源和清潔能源以及戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是綠色信貸投放占比最高的產(chǎn)業(yè)，綠色信貸產(chǎn)品創(chuàng)新為減緩和適應氣候變化活動拓寬融資渠道。綠色基金及綠色政府和社會資本合作（PPP）項目快速發(fā)展，國家綠色發(fā)展基金成立并重點投向能源資源節(jié)約利用、綠色交通、清潔能源等領域，以綠色金融改革創(chuàng)新試驗區(qū)為代表的地方政府通過設立綠色引導基金，引導社會資本投資綠色低碳產(chǎn)業(yè)；全國PPP綜合信息平臺數(shù)據(jù)顯示，截至2020年11月末，累計開展污染防治與綠色低碳項目5782個、投資額5.5萬億元。

 

1.11綠色低碳生活與消費政策不斷完善

 

1999年，國家發(fā)展改革委頒布了《中國節(jié)能產(chǎn)品認證管理辦法》，在全社會推行節(jié)能標志。2018年，生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合中央文明辦等出臺了《公民生態(tài)環(huán)境行為規(guī)范（試行）》，就公民綠色消費、低碳出行、分類投放垃圾等進行了引導與規(guī)范。2020年7月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《中國公民生態(tài)環(huán)境與健康素養(yǎng)》，普及氣候變化對環(huán)境、社會及公民健康的負面影響，倡導公民綠色低碳出行、義務植樹、保護旅游地的自然生態(tài)系統(tǒng)等。中共中央、國務院《關于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》提出建立綠色消費激勵機制，推進綠色產(chǎn)品認證、標識體系建設，營造綠色低碳生活新時尚。推動綠色低碳建筑發(fā)展的政策框架和標準體系已基本形成。我國相繼出臺了多種針對綠色建筑的地方標準。2012年出臺的《關于加快推進我國綠色建筑發(fā)展的實施意見》，明確了建立財政激勵機制手段，同時首次提出國家層面的綠色建筑補貼標準。2013年國家印發(fā)《綠色建筑創(chuàng)建行動方案》，隨后各省市地方政府陸續(xù)出臺了關于綠色建筑的各種財政政策、激勵政策和法律法規(guī)文件。2021年3月，住建部發(fā)布《綠色建造技術導則（試行）》，旨在引導提升建筑業(yè)綠色低碳發(fā)展水平，為落實國家碳達峰碳中和戰(zhàn)略提供支撐；同年5月，住建部等15部門印發(fā)《關于加強縣城綠色低碳建設的意見》，推進縣城綠色低碳建設。公眾參與及社會監(jiān)督政策機制初步形成。2014年，原環(huán)境保護部發(fā)布《關于推進環(huán)境保護公眾參與的指導意見》。2020年4月，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《關于實施生態(tài)環(huán)境違法行為舉報獎勵制度的指導意見》，為公民參與舉報及社會監(jiān)督環(huán)境違法行為提供政策規(guī)制依據(jù)。

 

2 碳達峰政策體系建設的思路

 

一是以減污降碳為主線，推進低碳發(fā)展政策與生態(tài)環(huán)境保護政策的統(tǒng)籌融合，構建涵蓋行業(yè)部門、重點區(qū)域地區(qū)、減排相關方的政策體系。二是考慮到碳達峰是一個總量概念，無論是行業(yè)部門，還是地方政府，均要強化總量控制目標，這就要求以碳排放總量控制作為我國碳達峰政策體系的基礎性政策工作，逐步構建完善以碳排放總量控制為核心的碳達峰政策體系，要著眼于嚴控增量、優(yōu)化存量，梯次推進重點行業(yè)部門與地區(qū)碳達峰工作。三是重點行業(yè)部門碳達峰政策重點是構建從宏觀上抓好碳排放總量控制，從中觀上強化激勵與引導、從微觀上落實到碳許可監(jiān)管的政策體系。地方碳達峰政策充分考慮京津冀、粵港澳大灣區(qū)等重點區(qū)域的內(nèi)在需求與特征性，從省級地區(qū)、重點城市兩個層面，構建分級分類促進地區(qū)達峰的政策體系，為不同達峰情景狀況的地方提供差異性的政策推動力。四是碳達峰政策體系包括了行政、經(jīng)濟、社會等多類型政策手段，通過綜合運用多種政策手段，形成促進各相關方參與到達峰工作中的合力。五是碳達峰是一個系統(tǒng)性工程，從政策上要加強對行業(yè)、部門和相關方的指導和推進，強化配套支撐體系建設，包括健全法律保障、推進試點示范和技術創(chuàng)新、加強統(tǒng)計調(diào)查和監(jiān)管執(zhí)法等，為碳達峰政策體系的實施落地提供全面支撐與保障。

 

3 碳達峰政策體系建設的重點任務

 

將碳排放、生態(tài)環(huán)境保護相關目標與“兩個百年”目標統(tǒng)籌謀劃，圍繞國家碳達峰目標，提出構建我國碳達峰政策體系建設的重點任務以及未來一段時期碳達峰政策體系建設路線圖（表1），促進產(chǎn)業(yè)、能源、交通結構調(diào)整和低碳發(fā)展，有效推動重點行業(yè)和領域碳排放達峰路徑與關鍵舉措的順利落地。

 

3.1

 

建立健全碳排放總量控制考評制度

 

 

一是合理確定全國碳排放總量控制目標和省級碳排放總量分解目標，逐步納入國家約束性指標管理，從“十四五”時期實施碳強度考評為主、碳排放總量考評為輔，逐步過渡到總量控制為主，強化碳強度考評激勵模式，選擇、鼓勵典型地區(qū)率先開展碳排放總量控制制度。二是建立行業(yè)部門碳排放總量控制制度，并落實到相關行業(yè)部門企業(yè)。三是將碳排放總量控制機制納入立法可行性研究，明確總量落實措施和評價考核辦法，明確碳排放總量目標的分解程序、分解依據(jù)、分解到的主體層級，明確碳排放總量目標落實到的主體義務、法律措施保障等。

 

3.2

 

加快構建排污許可證與碳排放管控協(xié)同制度

 

 

排污許可證是我國企業(yè)環(huán)境監(jiān)管的載體，碳排放管控要求落實到企業(yè)，在工作思路上需要將碳排放管控納入現(xiàn)行排污許可制度框架。一是研究建立碳排放管控分類管理名錄。加快推進開展火電、鋼鐵等重點行業(yè)溫室氣體排放與排污許可管理相關試點研究。二是實施全國排污許可證管理信息平臺功能改造升級，推進企事業(yè)單位污染物和溫室氣體排放相關數(shù)據(jù)的統(tǒng)一采集、相互補充、交叉校核，統(tǒng)籌納入企業(yè)執(zhí)行報告。三是加強與相關政策，尤其是碳市場交易政策的銜接。將碳排放監(jiān)測、報告與核查（Measurement， Reporting， and Verification，MRV）及配額分配和履約管理等碳排放交易的基礎工作充分納入排污許可管理，統(tǒng)一制定監(jiān)測計劃，統(tǒng)一建立臺賬，統(tǒng)一編制執(zhí)行報告。

 

3.3

 

將降碳要求融入清潔生產(chǎn)政策

 

 

一是完善重點行業(yè)清潔生產(chǎn)評價指標體系，在清潔生產(chǎn)評價指標體系中增設降碳相關評價指標，并納入相關標準中。二是增加高碳生產(chǎn)技術、工藝、設備和產(chǎn)品限制淘汰在清潔生產(chǎn)審核中的要求，加大對自愿性清潔生產(chǎn)審核企業(yè)的政策激勵力度，引導企業(yè)主動通過清潔生產(chǎn)審核實現(xiàn)綠色低碳發(fā)展。三是修訂《清潔生產(chǎn)促進法》《清潔生產(chǎn)審核辦法》等相關法規(guī)，明確清潔生產(chǎn)關于降碳相關要求，完善節(jié)能低碳監(jiān)管與激勵政策，將降碳相關指標充分納入并體現(xiàn)。

 

3.4

 

健全降碳名錄清單政策

 

 

一是在《產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整指導目錄》中增加碳排放控制要求。研究制定高碳產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)品名錄，將其體現(xiàn)在限制類和淘汰類產(chǎn)業(yè)政策中予以約束；研究制定低碳產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)品名錄，將其體現(xiàn)在鼓勵類產(chǎn)業(yè)政策中予以激勵。二是拓展《環(huán)境保護綜合名錄》范圍，研究制定先進低碳技術和低碳裝備標準重點行業(yè)低碳績效評價技術方法，將相關行業(yè)產(chǎn)品、技術、裝備等碳排放水平納入《環(huán)境保護綜合名錄》等相關名錄制定實施工作中。

 

3.5

 

建立健全碳信息披露制度

 

 

一是健立碳信息披露制度體系。在披露原則方面，遵循真實與可核實性、準確與客觀性、具體與完整性、連續(xù)與一致性、及時性和清晰易理解等原則。在披露方針方面，考慮設置強制披露、建議披露（不披露就解釋）和鼓勵披露三個層次的披露責任。在披露形式方面，可綜合考慮可持續(xù)發(fā)展報告,社會責任報告,環(huán)境、社會及公司治理（Environmental, Social, and Governance，ESG）報告,企業(yè)年報等。二是提高碳信息披露內(nèi)容質(zhì)量與可信度。建立碳信息披露監(jiān)督管理部門或崗位，專門針對環(huán)境會計信息進行管理，保障信息的真實、有效，提升碳信息披露質(zhì)量。三是完善碳信息披露監(jiān)管體系建設。加速碳信息披露體系框架規(guī)范化建設，完善相關法律法規(guī)政策；提升企業(yè)碳信息披露從業(yè)人員的能力與專業(yè)素養(yǎng)；引入第三方審計與評價機制。

 

3.6

 

全面推開碳排放權交易市場

 

 

一是加快碳排放權交易管理暫行條例的出臺，對市場操作細節(jié)做出詳細規(guī)定。加強碳市場交易與碳排放總量控制的銜接。二是完善碳排放MRV體系相關制度。建立科學、統(tǒng)一、執(zhí)行性強的配額核算方法和分配方法、數(shù)據(jù)監(jiān)測方法和工具、企業(yè)碳核查方法等方法學。重視第三方核查機構的作用，強化對核查機構的監(jiān)督和管理。三是推進碳期貨市場等碳金融發(fā)展政策。適當鼓勵碳金融產(chǎn)品創(chuàng)新試點。四是明確用能權交易與碳交易之間的關系。明確納入兩個市場中的企業(yè)如何進行轉換和抵扣，提高企業(yè)參與市場交易的積極性。

 

3.7

 

研究適時開征碳稅

 

 

一是充分考慮與碳排放交易制度相協(xié)調(diào)，在企業(yè)CO₂排放的確定上采用簡易計稅方式，稅額標準可以選擇從較低水平起步，之后再根據(jù)情況進行動態(tài)調(diào)整，對實施碳交易的企業(yè)可以給予一定的減稅優(yōu)惠政策。二是推動《環(huán)境保護稅法》修訂工作，在研究進行到適當階段，起草碳稅稅目方案，做好《環(huán)境保護稅法實施條例》等配套法規(guī)的修訂工作。三是提高稅收征管的基礎支撐能力，建立溫室氣體專項統(tǒng)計制度，健全國家及地方溫室氣體清單編制工作機制，完善國家、地方、企業(yè)、項目碳排放核算及核查體系，創(chuàng)建碳排放公開數(shù)據(jù)庫，加強溫室氣體監(jiān)測，逐步納入生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系統(tǒng)籌實施。

 

3.8

 

深化能源資源價格機制改革

 

 

一是促進高碳能源定價機制改革。形成成品油價格主要由市場供求決定的價格形成機制，鼓勵和支持各地區(qū)建設天然氣現(xiàn)貨交易市場中心或平臺，構建天然氣輸配領域全環(huán)節(jié)價格監(jiān)管體系，建立能夠反映生態(tài)補償成本、環(huán)境成本的煤炭價格形成機制。二是完善低碳能源開發(fā)利用的補貼政策。設立低碳發(fā)展基金和研發(fā)專項，重點向從事風能、太陽能等新能源開發(fā)的企業(yè)進行價格補貼，補貼政策支持海上風能、頁巖氣、地熱能等新能源的勘探和開發(fā)。加強清潔能源補貼政策與天然氣價格、電價等定價機制之間的協(xié)調(diào)性，吸引民間資本支持清潔供暖項目建設運營。三是完善電價政策改革。針對不同碳績效的企業(yè)實施差異性電價政策，不斷完善成本監(jiān)審辦法。完善階梯電價政策，建立補貼標準隨電價調(diào)整而調(diào)整的機制，深入研究并逐步解決政策性電價交叉補貼問題?；谟蛢r和電價倒掛情況設計實施岸電使用電價補貼政策，建立與岸電設施使用效益相掛鉤的財政資金獎勵機制，研究出臺降低岸電使用基礎電價、減免港口岸電容量費等相關政策。四是將鐵路專用線建設納入國家綠色發(fā)展基金支持范圍，對大宗貨物“公轉鐵”給予適度補貼。五是調(diào)整新能源汽車補貼政策，將基于碳達峰目標的考核標準納入行業(yè)補貼政策的審核體系中，通過市場機制來優(yōu)化配置碳排放資源，豐富新能源汽車補貼形式，由以往的供給型補貼轉變成減免型補貼，根據(jù)市場的供求關系實施補貼傾斜。六是把貨車納入汽車消費稅征收范圍。按車型、燃料類型、排放標準實施差額消費稅；按汽車類別和燃料劃分車輛購置稅稅率，對柴油貨車細化車輛購置稅；對淘汰車輛補貼金額較低的地區(qū)提高補償標準，加大柴油貨車淘汰力度，對未劃分時間階段的地區(qū)制定分階段差異化淘汰補貼標準。

 

3.9

 

積極推進碳金融政策創(chuàng)新

 

 

一是完善綠色金融標準，以低碳標準體系和綠色金融標準體系為基礎構建氣候投融資標準體系，盡快建立氣候項目認定標準，搭建氣候項目專項數(shù)據(jù)庫。加快研究制定氣候債券標準，補充完善《綠色債券支持項目目錄》和《綠色產(chǎn)業(yè)指導目錄》，引導社會資本流向應對氣候變化的經(jīng)濟活動。二是探索開展碳排放權抵押貸款、碳排放配額交易抵押貸款等綠色信貸業(yè)務，引導金融機構探索設立市場化的碳基金。加強對國家自主貢獻重點低碳項目和地方低碳試點工作的金融政策支持，有效利用再貸款、再貼現(xiàn)等政策工具支持氣候投融資地方試點，鼓勵地方制定投資負面清單抑制高碳投資。借助互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術建立我國氣候投融資綜合信息平臺，一站式發(fā)布氣候投融資政策、市場相關信息。三是提高金融機構的氣候風險管理能力。支持金融機構加強生態(tài)環(huán)境和氣候風險評估與管理，開發(fā)氣候風險模型、建立氣候項目庫、開展氣候信用評價等。

 

3.10

 

強化低碳社會參與政策

 

 

一是構建綠色生活消費積分體系，完善綠色生活獎補機制。設計構建居民綠色低碳生活及消費積分獎勵體系，加大垃圾分類補貼力度，實行有獎分類、積分兌獎等方式，提升公眾參與的積極性。完善居民用電、用水、用氣階梯價格政策，運用積分獎勵反饋與價格杠桿提高全社會低碳節(jié)約意識。研究出臺支持新能源與可再生能源產(chǎn)品、設施等綠色消費信貸的激勵政策。深入開展綠色生活創(chuàng)建行動。建立綠色消費激勵機制，推進綠色產(chǎn)品認證、標識體系建設，營造綠色低碳生活新時尚。二是推進綠色低碳建筑發(fā)展。修訂《建筑法》《民用建筑節(jié)能條例》《建設工程質(zhì)量管理條例》等法規(guī)，納入促進綠色低碳建筑發(fā)展的相關內(nèi)容，完善公共建筑排放限額標準。完善綠色低碳建筑的星級評價制度，將綠色低碳指標納入房地產(chǎn)交易環(huán)節(jié)，積極營造消費者為主體的綠色低碳建筑市場環(huán)境。鼓勵金融機構對申請綠色低碳建筑項目的房地產(chǎn)企業(yè)提供低息、貼息貸款以及貸款擔保，從營業(yè)稅、土地增值稅、企業(yè)所得稅等方面對房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)進行減征。三是健全低碳決策公民參與機制。制定社會公眾參與減污降碳行為指導規(guī)范，健全社會公眾參與監(jiān)督低碳減排相關政策措施。

 

4 碳達峰政策體系建設的實施保障

 

加強對地方碳達峰政策的指導推進。全力推進地方和主要碳排放行業(yè)達峰行動，制定區(qū)域碳排放達峰行動方案，能源、工業(yè)、交通、建筑等重點領域和行業(yè)制定達峰專項方案。加強重點區(qū)域減碳，加快建立地方碳排放總量控制“梯度”管理體系，京津冀及周邊、長三角和汾渭平原等大氣污染防治重點區(qū)域推動區(qū)域協(xié)同管理實現(xiàn)雙重效應，北京、上海、天津等省市“十四五”維持達峰并盡可能減排，國家生態(tài)文明試驗區(qū)、美麗中國創(chuàng)建示范區(qū)以及京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)等率先提出“十四五”實現(xiàn)碳達峰。推動重點城市控制碳排放并盡量提前達峰。

 

夯實政策實施的支撐體系。研究將促進碳達峰有關管理指標納入生態(tài)環(huán)境管理統(tǒng)計調(diào)查內(nèi)容。完善碳排放核算方法和相應評價體系，制定重點行業(yè)碳排放和技術基準值標準，制定低碳城市、園區(qū)、社區(qū)等評價標準、建設指南和技術規(guī)范。推進低碳產(chǎn)品標準制定，強化低碳標識的國際流通性。建立完善監(jiān)測與監(jiān)管執(zhí)法機制，逐步建立符合應對氣候變化工作特點的溫室氣體監(jiān)測網(wǎng)絡。建立健全協(xié)調(diào)與信息共享機制，打造包括碳排放權交易額、可再生能源消費占比、高耗能產(chǎn)業(yè)淘汰或升級等在內(nèi)的碳達峰促進工作績效考核體系。各級財政加大對綠色低碳項目的資金支持，對開發(fā)利用可再生能源與清潔能源、積極參與碳排放市場交易、踐行低碳設備更新?lián)Q代等的企業(yè)給予財稅政策傾斜。

 

加強試點示范與技術創(chuàng)新。積極推進試點示范的融合創(chuàng)新，修訂完善生態(tài)示范創(chuàng)建、低碳試點等有關建設規(guī)范、評估標準和配套政策，選擇典型城市和區(qū)域，開展空氣質(zhì)量達標與碳排放達峰“雙達”試點示范。對試點進展情況進行跟蹤評估，及時總結試點進展和亮點。推動技術創(chuàng)新和示范推廣，探索開展污染物與溫室氣體協(xié)同減排相關技術研發(fā)、示范和推廣，在發(fā)電、建材、石化和冶煉等行業(yè)推廣碳捕獲、封存和利用技術，促進鋼鐵、化工和水泥等高耗能行業(yè)的脫碳化和現(xiàn)代化。

 

強化政策實施的法制保障。研究構建我國碳達峰碳中和法律體系，研究提出碳中和促進法，完善規(guī)范碳市場立法保障，加強“雙碳”標準體系建設，構建由管理類標準、監(jiān)測報告與核查標準、行業(yè)企業(yè)排放標準、產(chǎn)品標準、低碳評價標準等構成的標準體系。積極推進地方“雙碳”立法建設。

 

文獻來源：董戰(zhàn)峰，葛察忠，畢粉粉,等.碳達峰政策體系建設的思路與重點任務[J].中國環(huán)境管理,2021,(06):106-112.

DOI：10.16868/j.cnki.1674-6252.2021.06.106

 

資助項目：國家社會科學基金重大項目“加快推進生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化研究”（20&ZD092）；國家重點研發(fā)計劃“大氣環(huán)境管理的經(jīng)濟手段和行業(yè)政策研究”（2018YFC0213700）。

 

作者簡介：董戰(zhàn)峰，研究員，博士生導師，國家社會科學基金重大項目“加快推進生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化研究”首席專家，主要從事生態(tài)環(huán)境戰(zhàn)略與規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟與政策研究。

*責任作者：龍鳳，副研究員，主要從事環(huán)境經(jīng)濟政策研究。